《市场主体登记管理条例》对无照经营查处工作的影响

《市场主体登记管理条例》对无照经营查处工作的影响

文/含光承影

国务院总理李克强日前签署国务院令，公布《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），自2022年3月1日起施行。《条例》整合现行关于市场主体登记管理的行政法规，对在中国境内以营利为目的从事经营活动的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等市场主体登记管理作出统一规定。《条例》施行后将对对无照经营查处工作的产生以下影响：

一、营业执照仍属于行政许可。

虽然人们常常将证、照并列，按照《行政许可法》的规定，营业执照和各类许可证都属于行政许可。但是，随着商事登记制度改革的逐步深化，营业执照的行政许可性质越来越淡化，行政确认的属性越来越明显。《中华人民共和国商事主体登记管理条例（草案）》第三条第一款规定：“本条例所称商事主体登记，是指申请人为依法开展商事活动，就设立、注销商事主体及变更相关事项，向商事主体登记机关（以下简称登记机关）提出申请，由登记机关依法通过登记确认商事主体资格和一般经营资格，签发营业执照，并予以公示的行为。”明确阐明阐明商事主体登记的性质是行政确认而不是行政许可。但是，2021年7月27日公布的《条例》并未对市场主体登记的行政确认性质予以明确，营业执照仍属于行政许可。

二、明确市场主体必须办理登记的要求。

《条例》公布之前，不少人认为，从事经营活动必须办照的问题，我国没有一般性法律规定，因此，在无法确定经营形式的前提下，查处无照经营缺乏法定依据。《条例》第三条第一款规定，“市场主体应当依照本条例办理登记。未经登记，不得以市场主体名义从事经营活动。法律、行政法规规定无需办理登记的除外。”明确市场主体必须办理登记的要求，为各类无照经营行为查处工作提供了充分的法律依据。

三、超出经营期限从事经营活动的不再属于无照经营。

《企业法人登记管理条例施行细则（2019年修正）》第六十条规定：“对有下列行为的企业和经营单位，登记主管机关作出如下处罚，可以单处，也可以并处：……(三)擅自改变主要登记事项，不按规定办理变更登记的，予以警告，没收非法所得，处以非法所得额3倍以下的罚款，但最高不超过3万元，没有非法所得的，处以1万元以下的罚款，并限期办理变更登记;逾期不办理的，责令停业整顿或者扣缴营业执照;情节严重的，吊销营业执照。超出经营期限从事经营活动的，视为无照经营，按照本条第一项规定处理。”但是，根据《条例》第八条、第九条规定，经营期限或者合伙期限不是市场主体的一般登记事项而是备案事项，《条例》2022年3月1日施行后，超出经营期限从事经营活动的，不属于无照经营。

四、明确分支机构应申请登记。

《条例》第二十三条规定，“市场主体设立分支机构，应当向分支机构所在地的登记机关申请登记。”但是，异地经营机构是否可以认定为分公司或分支机构，实务中常有争议。随着商事登记改革的不断深化，对异地经营机构是否需要办理营业营业执照越来越宽松。《条例》第十一条第三款规定，“省、自治区、直辖市人民政府可以根据有关法律、行政法规的规定和本地区实际情况，自行或者授权下级人民政府对住所或者主要经营场所作出更加便利市场主体从事经营活动的具体规定。”《北京市优化营商环境条例》第十二条规定，市场主体可以在登记住所以外的场所开展生产经营活动，但是应当通过企业信用信息系统自行公示实际生产经营场所的地址；市场主体设立分支机构，可以申请在其营业执照上注明分支机构住所，不再单独申请营业执照。

五、一般无照经营行为应根据《条例》进行处罚。

《无证无照经营查处办法》第十三条规定，“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”

《条例》第四十三条规定，“未经设立登记从事经营活动的，由登记机关责令改正，没收违法所得；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，依法责令关闭停业，并处10万元以上50万元以下的罚款。”第五十二条规定，“法律、行政法规对市场主体登记管理违法行为处罚另有规定的，从其规定。”

对《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《资产评估法》等相关法律、行政法规的规定无照经营行为仍按其规定处罚。需要注意的是，《条例》2022年3月1日施行后，根据新法优于旧法原则，除法律、行政法规有明确规定处罚外，对其他无照经营行为应根据《条例》第四十三条的规定处罚，不再适用《无证无照经营查处办法》第十三条处罚。

六、赋予行政审批局查处无照经营行为的职权

《条例》第五条规定，国务院市场监督管理部门主管全国市场主体登记管理工作。县级以上地方人民政府市场监督管理部门主管本辖区市场主体登记管理工作，加强统筹指导和监督管理。第六条规定，县级以上地方人民政府承担市场主体登记工作的部门（以下称登记机关）应当优化市场主体登记办理流程，提高市场主体登记效率，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办，提升市场主体登记便利化程度。该条以法规的形式确认了各地承担市场主体登记工作的行政审批局的法律地位。《条例》第四章、第五章规定的监督管理权、行政处罚权也都是赋予登记机关的，而不是赋予主管机关市场监管局。如前所述，《条例》和《无证无照经营查处办法》在执法权产生冲突时，根据新法优于旧法原则，优先适用《条例》的规定，应由各地承担市场主体登记工作的行政审批局（登记机关）负责查处无照经营行为。